基层计生干部“多余”了吗？

导语: 近日，湖北公安县计生工作者维权事件引发关注。据当事人介绍，起因是乡镇机构改革后，计生人员的事业编制被取消，工资待遇太低，并且从2015年开始，当地不再将社会抚养费按照一定比例返还乡镇。基层计生干部的待遇和国家计划生育政策紧密相连，随着二孩放开、国民生育观念转变和一系列机构改革，曾经负担着“控制超生”重任的基层计生干部，是否已经“多余”？

“庙”已被拆，“经”还能念多久？

　　其实，基层计生工作者维权事件并不是个例。自2013年国务院机构改革后，省级卫计委的组建在2014年完成，要求是“精简缩编”，计生系统与卫生系统从中央到地方的合并，直到今年才初步完成。人口计生工作被弱化，卫生与计生冲突不可避免，网上不断曝出计生部门工作人员的担忧、抱怨。今年年初，广东省兴宁市计生编制工作者公开发表了《请给计生编制人员一条有希望的出路》，陈述了机构变革之后，计生工作者面临编制被撤、待遇下降等现实问题：“这工资待遇事关我们的切身利益，事关众多老计生人家庭的和谐稳定，我们被迫承担优化整合改革的风险，这让我们无法淡定，没有享受到改革红利不说，因此还让我们背上承重的精神负担。”

　　2013年，由于卫生和人口计生部门在健康教育、妇幼保健、技术服务和人口综合治理中职能相近且互补，原国家人口计生委被撤并，其计划生育管理和服务的职能并入新组建的国家卫生和计划生育委员会。“庙”已被拆，“经”还能念多久？伴随着人口计生部门逐渐淡出历史舞台，人口计生工作被弱化也就在情理之中。实际上，从20世纪90年代中期开始，无论是人口计生工作、还是其部门影响力均呈弱化趋势。

(卫生部与国家人口和计划生育委员会机构演变)

　　从1988年开始，中国人口自然增长率与年净增人口数就出现了持续下降，自此中国进入了人口减速增长阶段，计划生育部门是为有效遏制人口过快增长而设置，与大量的“超生”现象相生相伴。随着70后、80后、90后一代成为计划生育的主要群体，国民的生育观念发生了重大改变。超生人数及其所占比例已呈下降趋势，这也意味着以控制生育为主要特征的计划生育政策及其机构所肩负的历史使命的终结。

　　与国企改革伴随而来的下岗与失业不同，政府机构改革中公务员只是需要经历岗位转换或部门调整，但人口计生部门中聘用性质工作人员的职业生涯将面临变局，他们很可能成为冗员，其中很多人或被解聘成为下岗失业人员。

二孩开放后，社会抚养费形同虚设

　　长期以来，超生征收“社会抚养费”，成为了基层计生部门的隐性财产来源之一。社会抚养费的前身是“超生罚款”，既是一种非典型的行政征收，又是一种不纯粹的行政处罚，自诞生伊始就屡被社会诟病：制度的合法性和正当性遭质疑、社会公平问题难解(征收条件、收费标准因地因人差异较大)、征收到位率不高、部分地区收费去向成谜、执法阻力大甚至出现粗暴的野蛮执法现象等，造成了相当负面的社会影响。

　　据媒体报道，一些地方把这笔钱视作“肥肉”，将社会抚养费收缴情况与财政拨款挂钩。社会抚养费在某种程度上成了地方政府的“小金库”。很多地方社会抚养费的90%以上甚至全部返还到县,用于县乡两级的办公经费、人员经费、奖金等等。

　　社会抚养费的征收属于特定时期的特定产物，专家学者曾质疑其存在的合理性，并呼吁取消。中央党校国际战略研究所副所长周天勇教授曾指出，社会抚养费没有弥补多生人口占用的资源，也没有供养失独老人，而是成了数百万计生干部和乡镇政府工作人员的工资福利奖金和办公经费。

　　2014年，卫计委发布《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》起草说明，要求落实收支两条线，确保全额上缴国库。《条例(送审稿)》进一步明确，社会抚养费上缴国库后，不得返还或者变相返还征收机关。同时强调计划生育工作经费，由各级人民政府财政予以保障，不得与社会抚养费征收数额挂钩。2015年“二孩”全面开放以后，生育二孩已经合法，这就意味着“超生群体”比例大大下降，社会抚养费的大部分征收对象已经合法，反哺计生机构的社会抚养费难以为继，基层计生工作遭遇更加显著的冲击。

计生工作的未来不在于控制人口，而是人口服务

　　除了管人生孩子，计生干部还能做点啥？在民众眼里，基层计生干部口碑较差，被取消编制的遭遇不值得同情。然而实际上，粗暴罚款只是基层计生干部留给公众的“刻板印象”，计生队伍里人员构成复杂，各司其职，据统计，目前计生队伍里有从90年代的招聘考试而来；有从2007年行政分流到计生编；有从2012年机构改革成立的“五大办”中转编而来；有从毕业分配或各行业转聘而入，并不是每个计生工作者都为了绩效不顾一切“罚款”，有些计生干部很早就开始摸索计生工作未来的新方向。

　　中国人口和计划生育工作职能的拓展经历了一个积累式的发展过程，职能转变迈向更加人性化的生殖健康服务。从1995年起，原国家计生委开始了“计划生育优质服务试点”，希望“改变过去计生工作过分依靠行政措施强力推行的状况”。工作内涵由单一的避孕节育控制向计划生育和生殖健康优质服务和家庭保健优质服务转变。1995年，全国建立了六个“计划生育优质服务试点”，包括辽宁辽阳县、上海卢湾区、江苏盐都县、浙江德清县等在内。1997年，北京宣武区、天津和平区、南京玄武区、湖南株洲和浏阳也被纳入其中。

　　而伴随着二孩放开和系列机构改革，基层计生干部的转型分流近年来也在持续进行。将属于事业单位编制的乡镇计划生育服务站并入卫生院就是一个较为普遍的做法。不过，这样做也导致了一些问题，正如广东兴宁市计生干部所反映的，原来是事业编的工作人员并入卫生院之后，由于只有一小部分人具有卫生执业资格，一旦并入卫生院，就面临从“国家干部”到“社会人”的身份落差，很容易感到自己像一枚“弃子”。这种看上去像是“甩包袱”的做法，遇到阻力不难预料。

　　相比之下，陕西省商洛市的计生干部转型试验或许更具有建设性。据了解，当地69位计生干部正在为农村婴幼儿提供免费早教服务，这个名为“养育未来”的婴幼儿早期发展项目，是由国家卫计委和“农村教育行动计划”共同推动的，后者主要由陕西师范大学教育实验经济研究所、中国科学院农业政策研究中心、美国斯坦福大学等学校和研究机构的师生组成。他们希望借助69个计生干部的“腿”，跑进最荒僻的农村，弥补农民对婴幼儿早期发展知识的匮乏。除了婴幼儿早教，老年人服务也是方向之一。

　　所以，中国计生系统需要根据中国人口发展现状重新定位自己的角色，科学谋划、统筹人口数量、素质、结构、分布等各要素之间的关系，将以控制人口数量为中心的计生工作，转到促进优生优育的人口服务上来。当然，现有的计生干部人员构成，可能不完全适应未来计生工作的需要，对于那些不能完成角色转换的“冗员”，该裁撤的还得裁撤，国家公务人员编制因职能而设，而不是可以终身端着的“铁饭碗”，能上能下、能进能出，理应成为常态。